本版特邀请《办法》起草人之一、省建设厅风景名胜区管理处处长傅玉良为读者详细解读该《办法》。

    特许经营范围与期限

    特许经营范围是指风景名胜区内一定的区域,范围的不稳定因素较多,《办法》用“一定范围内”来确定,主要考虑实际情况与发展的需要,采用缩略表达方式。

    特许经营的期限问题,是有志投资我省风景名胜区开发、经营的投资者最关心的问题,他们认为时间越长越好。但作为管理者,从诸多因素来考虑,普遍认为,特许经营期限长了有太多的不妥,短了又影响投资人的投资回报。《办法》中最长经营期限定为20年。有位企业老总说,我们到风景名胜区投资搞开发建设,刚建好,还没有收益,特许经营期限就到了。针对这样的实际问题,可以采取续签的办法,在协议条款中明确续签条款,年限一般不超过20年。

　　《办法》中的“项目”界定

    《办法》中将“项目”归纳为两大类,即整体项目和单个项目,整体项目指风景名胜区总体规划和控制性详细规划允许范围内的所有开发性和经营性项目。关键词为:“允许范围内”和“所有开发性和经营性项目”。

    有人将风景名胜区出让、转让,与风景名胜区内项目特许经营混为一谈,其实是有本质区别的。从风景名胜区总体规划来看,既要提出发展目标与对策,还要确定分区结构与布局的基本构架。除此之外,风景名胜区总体规划中还包括有保护、保存规划;浏览欣赏和典型景观规划;服务设施和基础工作规划;居民社会管理和经济发展调控规划;土地利用规划;分期发展规划及投资效益评估和实施规划配套措施等。应该说,风景名胜区的总体规划已经清楚地告诉大家保护控制范围即不允许范围,开发利用范围即是允许范围。因此,《办法》所指整体项目是指风景名胜区总体规划和控制性详细规划允许范围内。而出让风景名胜区资源一般所指整个规划范围,因此,风景名胜区内项目特许经营与出让和变相出让风景名胜区资源和景区土地有着实质意义的不同。我们要严格禁止出让和变相出让风景名胜区资源和景区土地的行为,要积极推行风景名胜区内项目特许经营。

    特许经营单个项目面是很广的,分为两大类别:一是依托风景名胜区在门票收取范围外的服务性和经营性项目,如餐饮、住宿、商品销售、娱乐和区外交通、游道等;二是在风景名胜区门票收取范围内的项目,如游人步道、区内交通、船队、索道、电梯、摄影、摄像等。不论属哪一类别的单个项目,区别在收取特许经营费上,在特许经营权的获得、经营期限等,均按《办法》相关规定执行。

    特许经营权的授权

    《办法》中第七条规定,“风景名胜区项目特许经营权的授权主体是风景名胜区所在地的市(州、地)人民政府(行署)、县(市)人民政府或者其确定的建设行政主管部门,风景名胜区管理机构。”

    这个规定对于人民政府、建设行政主管部门作为授权主体是无须置疑的,但把风景名胜区管理机构明确为授权主体,确有许多不同的意见,关键是认为风景名胜区管理机构不属国家行政机关,不可实施行政许可。对此,在起草《办法》过程中,对提出的问题,省法制办进行了深入的研究和探讨,查阅了大量法律、法规等文献资料,认为:国务院《风景名胜区管理暂行条例》规定“风景名胜区依法设立人民政府,全面负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设。风景名胜区没有设立人民政府的,应当设立管理机构、在所属人民政府领导下,主持风景名胜区的管理工作。设在风景名胜区内的所有单位,除各自业务受上级、主管部门领导外,都必须服从管理机构对风景名胜区的统一规划和管理”。按照这一规定,风景名胜区管理机构属法规授权组织,可以实施行政许可,作为授权主体之一是有法律依据的。这样做一是充分调动风景名胜区管理机构的积极性,二是有利于风景名胜资源的保护,三是有助于特许经营活动的长期开展。

    授权主体与监管职能

    实际上对风景名胜区内项目特许经营的分工应该是政府宏观管理,建设部门督促指导,风景名胜区管理机构具体操作。因此,可以认为:《办法》是将授权主体“权”、监督管理“权”、具体操作“权”都明确交给了风景名胜区管理机构,这十分有利于实际工作的开展,同时还是省人民政府对风景名胜区管理机构的信任。

    风景名胜区管理机构要做好工作,履行好职责,行使好权利。在实施操作风景名胜区内项目特许经营过程中,一定要认真分析哪些因素影响到风景名胜区科学的发展观?什么是不合理的开发利用模式?有哪些急功近利的错误使我们背离了可持续发展的道路?从我国风景名胜区存在的问题来看,主要有以下几种类型:

    (一)在风景名胜区搞“假古董”,影响了真文物的声誉;

    在千年历史的乐山大佛旁边搞了个“巴米扬大佛”,用不到两年就建成了,让人对乐山大佛的真实性也产生了怀疑。杭州灵隐景区灵隐寺前面有一座飞来峰,飞来峰上有几百尊唐代、南宋时期的石刻佛像雕塑,栩栩如生,全都是国宝;1993年有人提出,要把全国的石刻都集在这里,新辟了一个“中华石窟艺术集粹园”,并把我国著名的石窟艺术经典造像如乐山大佛、龙门石窟等都微缩于此,结果专家评价是建设了40余处“水泥垃圾”。还有的地方在国家重点风景名胜区内搞什么“电影拍摄基地”、“三国城”、“水浒城”、“鬼城”等,这都与风景名胜区的资源保护、开发、利用、可持续发展格格不入;

    (二)在景区内大兴土木,搞城市化、商业化、园林化,危及真山真水的真实性;

    一种是投机取巧的开发商,他们把房地产项目搞到景区来,称这是回归自然,结果呢?少数人回归了自然,大多数人的利益被侵占了。另一种是各行各业到风景名胜区选地兴建培训中心、招待所、宾馆,来势很大,来头很硬。国家一个部委为了在国家重点风景名胜区内建一个招待所,就削了一座山头,后来被查处,房子拆了不说,各级领导都受到了严厉的处罚。再就是景区所在地乡、镇、县、市的个别领导们急急忙忙想将景区旧貌换新颜。国务院有位领导赴世界自然遗产地、国家重点风景名胜区去视察,他说,没来之前,以为是天外仙境,可到了一看,原来是人间村寨。

    (三)景区内设施过多过滥,破坏了不可再生的宝贵资源;

    现在,我们很多风景名胜区,根本不按科学的发展观来考虑问题,来指导利用与开发,特别是有些同志政绩思想严重,心血来潮对风景名胜区指点江山,说是要改造自然,为老百姓着想,其后果是不堪设想。搞风景名胜区内项目特许经营,一定要把好规划关,决不能让外行人凭心血来潮或利用权利在风景名胜区这幅珍贵的自然美景名画上乱涂乱动。

    (四)风景名胜区所在城市、村镇的建设一定要注意风格的统一协调;

    名山应该与名城、名镇珠联璧合、交相辉映,它的整体价值才能得到最充分的体现。张家界风景名胜区与所在地的张家界市,都江堰风景名胜区与所在地的都江堰市,一边是风景如画的天外仙境,一边是现代化的建筑,犹如一片水泥森林。张家界群山秀美、万峰叠起,让人流连忘返,都江堰雄勃明丽,多姿多彩,让人心旷神怡。可是,张家界市、都江堰市却与一般的城市一模一样,与真山真水、悠久的历史风貌毫无关系。其实,我省也有许多这样的地方,由于我们资金投入有限,开发建设的速度还很慢。但改革发展是动力,引资开发建设经营风景名胜区项目势在必行,这就迫切需要我们清醒头脑,因为我们承受不起不应该承受的代价。

    (五)要防止此类现象,必须搞清楚风景名胜区内项目特许经营的内涵,便于操作,便于实施授权主体的监管职能。首先搞清楚政府和企业模式。对风景名胜区的保护、规划、建设和管理,是政府的职能;对景区的开发、利用、建设和经营,是政府交给企业,也就是通过特许经营的方式,让企业来承担的职责。政府是代表人民的利益的,所行使职责要能为人民谋幸福,扎扎实实地为人民服务。而企业,可以说没有一个企业是不追求效益最大化或是急功近利的。因此,企业的行为、目标与政府不一样。我们了解有些企业来头大,口气也大,想法多,路数也多,还没有与风景名胜区管理机构有任何接触,就已经进入风景名胜区开展所谓的开发工作,完全把风景名胜区管理机构用一堵人为的墙隔开,管理权、保护权、建设权全部被架空,就连本来用于景区资源保护、维护的门票收入,也全部被企业卷走。这样的做法,国家资源能不遭破坏?至少会使国家的宝贵资源长期处在风险之中。其实,国家对风景名胜区的开发模式,特别是对企业拿走门票做条件来开发经营风景名胜区这种模式是否定态度。国务院有明确的规定,国家九部委联合行文对全国风景名胜区规划、建设和管理提出了新的要求。我省采取特许经营方式,是在国家相关法律、法规和政策的指导下,结合我省风景名胜区发展要求的实际,逐步列入市场机制,对景区内部的项目进行特许,这种模式,和以门票承包为条件对景区实施整体承包经营模式是两回事。

    其次是要知道什么叫特许经营。特许经营,说简单点就是:本来都应该属于政府干的事,为了引入市场机制,提高效率,特别准许通过招投标办法引入企业,并确定企业来代替政府,并在政府的严格监督管理之下,做好这些事情。因此,特许经营是在政府的监督管理下开展的,特许经营是政府可以控制的。再说,特许经营是分散的,一个景区有众多的项目允许多家企业来经营,在风景名胜区内项目开发经营问题上,政府处于垄断位置,企业处于竞争位置,决不能让企业随心所欲,也不能说政府可有可无。风景名胜区管理机构,一定要成为国家风景资源、民族瑰宝的保护神,合格的建设者、开发者,摆正“权利”与“责任”的关系,认真履行好特许经营授权主体的监督管理职能。

    法律责任

    我省开展风景名胜区内项目特许经营,由于没有规范性法律条文来约束,五花八门的现象就出现了。有的因为企业的承诺诱惑,导致管理者迫不及待,结果事与愿违,甚至苦果难咽;有的是见钱眼开,饥不择食,急于求成,误把投机者看成投资者,其结果后患无穷,官司连连。有的因为政绩思想严重,急于使景区旧貌换新颜,结果政绩没出,还造成宝贵资源遭破坏。无论是什么原因,关键是法律意识缺乏,不懂风景名胜区保护、规划、建设和管理方面的相关法律法规。

    省建设厅已报请省人民政府同意,近期将对贵州省风景名胜区内项目特许经营方面的相关政策,进行一次集中研究、培训,看来是太有必要了。谈《办法》相关法律责任,要学习,深入理解《办法》条款,法律责任是对双方或多方而言,只要遵守法律法规,按章办事,就会把事情办好。只要我们认真去做了,我省风景名胜区的发展就大有希望,旅游业的发展也会更加辉煌。