景区经营权转让早在几年前就已在贵州各地以招商引资名目进行，不少景区项目由于招商门槛太低、经营使用时间动辄几十年，又没有设立退出机制，出现不少问题。当前有关这一问题的争议，主要集中在贱卖，转让不规范，后期监管跟不上。
借助得天独厚的地理条件，立志打造“公园省”的贵州，拥有省级以上风景名胜区６９处，资源丰富且品位较高，但开发却明显晚于周边省区。在地方发展经济的迫切要求下，２００３年９月，建设部批准将贵州省列为全国首个风景名胜区内项目特许经营管理试点单位。贵州省有关管理部门对此次试点十分慎重，“贵州省风景名胜区特许经营管理办法”反复征求意见，希望在景区保护与开发上尽量寻求一种平衡。
而在相关办法尚未出台的情况下，一些地区已经操作在前。２００４年２月，试点后首例特许经营权转让——“马岭河峡谷—万峰湖国家重点风景名胜区特许经营项目”在兴义市签约，马万景区被整体转让给浙江青鸟集团。
马万景区整体转让浙江青鸟
根据兴义市政府与浙江青鸟旅游投资集团有限公司签订的“协议”，青鸟集团将获得５０年的特许经营权。在规划和国家政策允许的范围内，青鸟集团可分阶段对景区项目进行开发经营，包括旅游车队、船队、游路、索道、漂流及主要景区内必要的餐饮、住宿、商品销售、摄像服务等，并向兴义市政府交纳特许经营费。
马岭河峡谷位于兴义市境内，总面积４５０平方公里，其特点是喀斯特地貌发育完好，景区内峡谷纵横，峰林、峰丛、瀑布、溶洞富集，集“雄、奇、险、秀、壮”为一体，具有很高的旅游价值和科考价值。
近年来，南昆铁路、兴义旅游支线机场开通运营，过境公路改造提级，使景区的交通条件得到了历史性改变。得益于国家西部大开发政策，景区获二期国债总投资２３００万元，截至目前已累计投入资金３２００万元，对景区的资源保护基础设施接待条件的改善起到了重要的保证作用。
２００３年下半年，浙江青鸟旅游投资集团有限公司与兴义市政府签订了马岭河峡谷景区特许经营的框架性协议，原则约定了由浙江青鸟独家经营马岭河峡谷景区的所有收益项目。至今，这一项目正在运行之中，属于兴义市政府下属的马岭河峡谷风景区管理处经营的天星画廊中心景区、漂流公司项目，均已转给浙江青鸟新成立的贵州青鸟旅游开发有限公司。
四大争议
今年７月，记者深入兴义市了解项目推行情况时发现，这个项目在推进过程中由于种种原因引发种种争议。
争议之一：债务不明确，银行要“说法”。
兴义市政府在引资过程中，没有把债务作为条件进行谈判，这样马岭河峡谷景区在原建设中因项目匹配以及资源保护等投入形成的银行欠款没有明确“说法”。
据调查，２００１年，兴义市政府把马岭河景区的１０年经营权质押给兴义市建设银行沙井街办事处，分批获得贷款７００万元用于景区建设，目前尚欠贷款５６０万元。但兴义市政府与浙江青鸟签订“马万景区项目”后，又把经营权特许给浙江青鸟。
银行方认为，银行本可以通过拍卖经营权或采取相应法律手段解决欠债，但目前经营权转让后，为银行收回债务制造了难度。兴义市市长夏开益则认为，市政府与浙江青鸟“签约”，银行没有必要知道，因为政府肯定会妥善解决债务问题。
争议之二：景区资源由谁定价，如何确保国有资产不流失。
兴义市政府与浙江青鸟签订的协议中，资源有偿使用费支付标准主要为：马岭河峡谷、万峰林景区分别按当年实际门票收入的１０％和８％缴纳；马岭河漂流项目按当年实际收入的１６％缴纳。
贵州省建设厅在审查后认为，协议中将风景名胜区分割为景区，再以景区为单位确定资源有偿使用费率的方式不妥，且费率过低。而贵州省旅游产业发展振兴委员会曾提出，在景区特许经营上，应对景区现有国有资产和资源进行评估后，再向社会公开招标或招募；在景区项目出让时序上，应按照先项目、后景点、再景区的原则进行转让，同时建立企业退出机制，避免出现“跑马圈地”现象等。
据调查，当地政府在与企业签订“马万景区项目”前，既没有对景区现有国有资产和资源进行评估，更没有向社会公开招标或招募。
贵州省建设厅今年９月对此项目的调查认为，“马万景区项目”的特许经营协议，给出的条件是投资方不承担债务进入，加之资源有偿使用费偏低，不符合“存量保底、增量分减”的原则，而合同对投资方获得这部分收益并没有附加其他条件，这实质上是国有资产的潜在性流失。
争议之三：对景区内特种旅游项目如何收购。
天星画廊景区内的马岭河峡谷漂流也是一个全国知名的特种旅游项目，人称“马岭河归来不言漂”。据介绍，１９９６年成立的马岭河峡谷漂流公司是三个漂流公司中惟一的国有企业，也是最具地理客源优势和效益最好的企业，近年平均收入在１００万元以上。业内人士透露，漂流项目利润空间达６０％以上。
这样一个效益良好的项目，贵州青鸟获准以９５万元收购。峡谷漂流公司部分职工认为青鸟给价太低。据了解，“青鸟”在与股份制企业五环漂流公司接触时，五环要价１０００万元。而另一家民营性质的漂流公司表示不考虑被收购问题。
对于这种依托景区自然资源、投入低、效益高的特种旅游项目，其价值如何评估，门槛如何设置比较合理，目前确实没有定规。
争议之四：转让后景区的管理和保护经费由谁埋单。
风景名胜区具有管理面积广、保护费用高的特点。据介绍，每年景区内树木病虫害防治、护林协管员费用等至少需一二十万元，但在协议中均无约定。按照谁受益、谁保护的原则，景区特许需预设管理和保护经费。否则经营的不去管理，管理的没有经费，这种依托资源、保护资源的良性循环链就会断裂。
贵州省建设厅调查认为，门票是景区资源维护最可靠的经费来源。目前的现状是景区管理部门无经费开展资源保护和景区综合整治，连基本的差旅费都没有，管理职能无法履行。
浙江青鸟有关负责人认为，特许经营作为一个新生事物，目前并没有相关的法律法规作为指导。因为法规的缺席，还需要一个长期探索和逐步规范的过程，肯定会出现各种各样的问题。但在企业与政府签订的特许经营协议中，明确规定了企业在未来数年内的投资下限、阶段性的和总体的指标，同时载明了企业需要承担的其他义务，并对违约责任和退出机制进行了约定，绝不存在“免费的午餐”。
他说，目前贵州旅游整体尚处于产业化初期、有发展空间却难以对具体的收益进行准确评估。浙江青鸟的进入同时意味着承担了巨大的风险，必然要经历一个长期培育和大量投入的阶段，需要付出艰苦的努力才能达到设定的目标。这正是何以此前的投资商在同等条件下不能实质性进入，特许经营招标方式不具备现实操作性的原因。
一流资源、二流开发、三流产品
贵州作为全国风景名胜区内项目特许经营管理试点省份，有关专家认为，地方政府和有关部门在推进时需保持理性，保护与发展并重，避免用“长官意志”代替科学开发。
据了解，由于景区经营权转让的不规范，政府与企业之间出现种种矛盾，导致贵州开阳县旅游业陷入“一流资源、二流开发、三流产品”的困境：拥有景区数十年经营权的开发商投入不力，态度消极，而一心想打造旅游强县的县政府受制于开发协议，不甘坐视但又无可奈何。据了解，开阳县拥有世界上罕见的绿色喀斯特景观，被国家发改委、国家旅游局确定为全国１５５个最具潜力开发县之一。但开阳三大景区目前均处于“设施简陋、产品单一、经营不善、管理混乱”。其中处处异石林立、飞珠溅玉的紫江地缝景区关门拒客已经两年，原因是开发商一直未能修复２００２年被大水毁坏的部分景区步道。
近年来，开阳县政府投资４１００多万元改建景区公路，为各景区修建现代化的接待中心、停车场、举办文化旅游活动周，组织旅游产品推介会，以创造良好的旅游环境。但是，修通了高等级公路，景区却关门谢客；把接待中心移交给景区管理，最后成了“民工房”和“晒谷场”；把规划做好交给开发商结果变成了废纸一张。县旅游局认为，开阳部分景区开发商既没有投资实力，也没有具体的开发目标和规划只是把持开发经营权消极等待政府投入以坐享其成。在景区招商引资中出现的类似情况不仅仅是开阳县一家。贵州东南部、南部的一些国家级风景名胜区，已被当地政府“悄悄”转让给一些开发商，有的开发商除坐收门票外，主要是在景区植树圈地，等待时机转手赚钱。
三大问题不明确
对于贵州省景区管理和开发中出现的问题，有关专家认为，追根溯源，主要是景区的三大问题不明确：一是法律权限的划分。目前风景名胜资源谁占有谁所有的问题没有从法律上给予明确，乡镇政府就可以对景区为所欲为。由于法律地位不明确，导致任意改变景区用途的破坏性建设经常发生，难以对景区规划的严肃性和排他性提供法律支撑。
二是风景名胜资源的属性如何确定。风景名胜资源对人类文明进程的重要性，它的公众属性等等，没有系统地宣传，更没有从理论创新的角度去论述，使人们对风景名胜区的保护、规划、建设和管理知之甚少，风景名胜资源的社会地位理论支持不够，导致地方政府的决策差距。三是体制需要理顺。贵州省风景名胜区管理机构有履行政府职能的管委会，有事业性质的管理处，还有个别级别很低的管理处（股级单位）。实践证明，级别到位，有政府职能的管理机构对景区的保护、规划、建设和管理都比较顺畅，但无政府行政职能的管理机构履行管理职能难度就大。
来源：新华网贵州频道
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